Золотые слова
Категории раздела
Журнал "Дружба" [8]
Журнал "Красная деревня" [6]
Журнал "Крестьянка" [15]
Журнал "Работница и крестьянка" [6]
Журнал "Работница" [110]
Журнал "Советский воин" [4]
Мои статьи [130]
Экономика [80]
Календарь
Июль 2024
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
293031  
Друзья сайта
Среда, 17.07.2024, 16:14
Евросоюз как субъект геополитики: анализ внешнеполитических инструментов в постлиссабонский период

Гнатюк Н. Н.

Геополитические характеристики Евросоюза существенно отличаются от других игроков мировой политики, в первую очередь государств. Конституционные полномочия в вопросах войны и мира, мобилизации вооруженных сил, заключении соглашений, регулировании торговли и внешних границ, а также такие механизмы как единое министерство иностранных дел, дипломатическая служба, единая разведывательная служба, вооруженные силы, единая политика во всех сферах социально-экономического и культурного развития определяют способность современных геополитических субъектов решать внешнеполитические задачи.

Из этих базовых параметров геополитических игроков в современной системе международных отношений в распоряжении Евросоюза имеется только несколько. Анализ К. Хилла показал, что на время своего создания ЕС имел способность к расширению (изменение территориальных границ), частично имел возможность заключать международные соглашения, применять санкции, предоставлять экономическую помощь и реализовывать политику в сфере развития культуры [22, 317]. За период почти двадцатилетнего развития европейской интеграции в отдельных сферах показатели изменились, однако существенного прорыва в формировании внешнеполитического потенциала по государственному образцу не состоялось, как и не состоялось федерализации внешней политики вообще. С того времени, как были созданы первые интеграционные структуры, присутствие ЕС на международной арене стало настолько заметно, что для формирования способности геополитического актора он не нуждается в обретении базовых для государства механизмов международного взаимодействия. Характеристики материальных и нематериальных ресурсов, которые определяют параметры силы ЕС, являются впечатляющими: он является объединением 28 государств, которые занимают территорию 4 324 782 км2 с населением 506 820 764 (2012 г.) человек; имеет самый большой в мире рынок, совокупный ВВП которого составляет 15650 млрд долл (12638 млрд евро) [19]. Кроме того, в сравнении с другими международными региональными образованиями он обладает существенным количеством независимых ресурсов. В частности, ЕС контролирует общий бюджет, который на 2013 г; составил 152 502 млн евро (190 780 млн долл) [18].

ЕС сформировал свой собственный стиль поведения, который базируется на особой природе его международного потенциала и, как следствие, уникальной конфигурации внешнеполитических инструментов. Анализ внешнеполитических инструментов становится особенно актуальным в контексте изменений, которые внесло последнее «большое» реформирование ЕС, утвержденное Лиссабонским соглашением. Учитывая природу силы в современной системе международных отношений, а также то, что ЕС действует в государствоцентричной системе, при рассмотрении инструментов внешнеполитического влияния используется традиционная классификация – от характеристики дипломатических инструментов до оценки способности использования военной силы.

Дипломатические инструменты

Евросоюз сегодня способен использовать практический весь спектр дипломатических инструментов, включительно с деятельностью дипломатического ведомства. Как известно, ЕС является первым негосударственным игроком, который имеет собственную дипломатическую службу. Способность Евросоюза использовать дипломатические инструменты внешней политики была закреплена в учредительном документе и незначительно модифицирована во время последнего реформирования в Лиссабоне. Следует отметить, что практически все инструменты внешней политики ЕС в рамках общей внешней политика и политика безопасности (ОВПБ) относятся к категории дипломатических. Действия Евросоюза включают такие дипломатические меры как консультации, демарши, проведение конференций, направление миссий. Среди конкретный шагов ЕС в этом направление следует отметить поддержку демократических процессов в третьих странах, в частности помощь в подготовке и мониторинге выборов [12]; поддержку стабилизационного процесса путем созыва учредительных конференции, направления миссий наблюдателей ЕС [10; 8; 11]; назначение специальных представителей [7] и др. В целом, как мы
видим, это широкий спектр действий дипломатического и организационного характер, которые обеспечивают реализацию геополитических интересов как непосредственно ЕС так и отдельных государств-членов.

Наряду с оперативными действиями, Совет ЕС может принимать решения относительно позиций Евросоюза. В статье 29 ДЕС указывается, что они касаются «отдельных вопросов географического или тематического характера» [4]. Практическая деятельность ЕС показывает, что его позиции определяют порядок реализации санкций [13], визовых ограничений [9; 14]; касаются определение целей и порядка действий относительно общих и двусторонних вопросов [5; 6] и др. Перечень вопросов, для решения которых Евросоюз использует принятие позиций, такой же объемный, как и в случае принятия решений о действиях и во многих случаях между двумя этими инструментами трудно найти определенное различие [25, 186; 17, 42-43]. Инструменты классической дипломатии не исчерпывают возможность «мирного» геополитического влияния.

Главным козырем ЕС как геополитического игрока является его роль «распорядителя внутреннего рынка и регулятора торговых отношений» [3, 72]. Именно благодаря этому статусу ЕС имеет большой потенциал международного действия и широкий набор внешнеполитических инструментов, а большинство стран мира ощущают на себе влияния его экономического потенциала. Способность регулировать доступ к внутреннему рынку дает ЕС возможность влиять на поведение многих стран мира. Для стимулирования отношений с третьими странами ЕС, как правило, использует позитивные внешнеэкономические инструменты, в частности, перспективу привлечения к внутреннему рынку, уменьшение тарифов, увеличение квот, включение в общую систему преференций. Это создает потенциал влияния на более чем полторы сотни стран. Так, например, в 2011 г; 178 развивающихся стран ввозили товары на его территорию по заниженным тарифам или с нулевой ставкой. Система импортных преимуществ в денежном эквиваленте составляет порядка 53 млрд евро в год [30], что дает довольно неплохие рычаги влияния, если учитывать что применения этих инструментов не нуждаются в прямых бюджетных расходах.

Используя свой экономический потенциал, ЕС выстроил сложную систему преференций в отношения с внешним миром. Почти каждая страна

мира связана с ЕС какой-то формой торгово-экономических соглашений: партнерство, зона свободной торговли, ассоциация, экономическое пространство. Это дает возможность находиться в центре двусторонних и многосторонних связей, построенных на определенной форме позитивной или негативной обусловленности. Чтобы проиллюстрировать способность ЕС использовать инструменты экономического влияния следует обратиться к опыту его отношений со странами бывшего постсоветского пространства.

Перспектива заключения соглашений об ассоциации или для тех стран, которые хотят вступления в ЕС и перспектива членства, позволяют ему в значительной мере влиять на их политику и стимулировать к определенным действиям. Как показывает практика отношений ЕС со странами Центрально-Восточной Европы, это очень сильный инструмент не только для поощрения экономических и политических реформ, но и внедрение определенных норм международного поведения. Критерии членства, которые появились в процессе расширения ЕС, создали не только систему политических и экономических преобразований для третьих стран, но и содействовали формированию международной роли ЕС как внешнего арбитра. Примечательно, что Европейский Совет в Копенгагене 1993 г; удержался от определения приоритетности критериев, но и отказался от их конкретизации. Это дало возможность Европейской Комиссии, которая отвечала за их реализацию, субъективно оценивать и влиять на политику отдельного государства-кандидата на вступление в ЕС.. Кроме возможности прямого влияния экономическая мощь и социально-экономическая привлекательность составляют весьма весомую грань геополитического потенциала ЕС, который получил название «мягкой силы».

В отличие от традиционной концепции влияния, «мягкая сила» формируется на основе привлекательности геополитического субъекта для его контрагентов и определяется как «способность формировать предпочтения других» [26]. Считается, что инструменты реализации «мягкой» силы существенно отличаются от традиционных экономических и военных, построенных на системе устрашения и стимулов – батога и пряника, но, тем не менее, предусматривают получение преимуществ влияния и безопасности. ЕС владеет значительным потенциалом «мягкой» силы, поскольку сохраняет образ «демократического» образования с высоким уровнем жизни и пытается руководствоваться в своей внешнеполитической деятельности общечеловеческими интересами. Соответствующие положение было даже закреплено в статье 3 (5) ДФЕС, что дает возможность позиционировать ЕС как актора, который поддерживает справедливость и старается предложить альтернативу силовой политики национального государства.

Значительное место во внешнеполитическом арсенале Евросоюза занимает его особая стратегическая культура, построенная на многосторонней основе. По своей природе ЕС более склонен обращаться к практике многосторонних политических решений, чем двусторонних торгов. Многосторонние усилия имеют много преимуществ, прежде всего, благодаря возможности построению международных институтов и распространение общих норм. Этот процесс, в свою очередь, ведет к формированию еще одного, структурного, компонента силы ЕС как геополитического игрока. На региональном и мировом уровне он активно стремится к формированию особой формы мирового управления, построенной по его операционной модели и на основе ценностей, которые он защищает. Механизмами для этого могут служить усиление роли глобальных мировых структур, например реформированная ООН или определенные формы межрегионального сотрудничества, способные изменить традиционный способы реализации мировой политики.

Способы применение инструментов силовой дипломатии

Важная роль дипломатических инструментов в арсенале внешней политики ЕС не уменьшает значения традиционных средств силовой политики. Евросоюз активно использует свой экономический потенциал для достижения геополитических целей и особенно важно в этой связи отметить значении внешней экономической помощи. Наиболее ярким историческим примером применения этого инструмента в геополитических целях является план Маршалла. Именно предоставление экономической помощи помогло США решить важные стратегические задачи и, что интересно, сыграло не последнюю роль в становлении первых интеграционных структур в Западной Европе. На сегодняшний день Евросоюз вместе с государствами-членами предоставляет более половины мировой официальной помощи для развития [2, 6], а его деятельность в этой сфере стала глобальной. Ресурс, который использует Европейский Союз для помощи третьим странам, увеличился с 0,2% его бюджета в 1966 г; до 6% в 2013 г; [18], а с учетом расходов Европейского фонда развития (ЕФР) эта цифра достигает 9% [2, 168]. Разные формы помощи третьим странам из общего бюджета ЕС в 150 млрд евро составляют 9 млрд евро или приблизительно 90% всех расходов, предусмотренных по статье «ЕС как глобальный игрок» (табл.1).

Расходы проекта бюджета ЕС на 2013 г; в части «ЕС как глобальный игрок»

Таблица 1.

ЕС как глобальный игрок

EUR

%

Инструмент предвступительной помощи (IPA)

1 863 517 789

19,7

Инструмент европейского соседства и партнерства (ENPI)

2 367 782 527

25,0

Инструмент сотрудничества по вопросам развития (DCI)

2 618 879 755

27,7

Инструмент индустриализированных стран (ICI, ICI+)

73 000 000

0,8

Демократия и права человека (EIDHR)

175 567 000

1,9

Инструмент стабильности

330 417 000

3,5

Инструмент сотрудничества по вопросам ядерной безопасности (INSC)

78 876 000

0,8

Гуманитарная помощь

865 257 000

9,1

Макрофинансовая помощь

100 000 000

1,0

Общая внешняя политика и политика безопасности (CFSP)

396 332 000

4,2

Резерв для чрезвычайной помощи

264 115 000

2,8

Другие действия и программы

333 424 640

3,5

9 467 168 711

100

Источник: «Проект общего бюджета ЕС на 2013 финансовый год» [18].

Кроме предусмотренных бюджетом ЕС расходов это направление финансируется также с помощью взносов государств-членов в ЕФР. Поэтому приведенные в табл. 1 цифры не полностью отображают ресурсы ЕС в этой сфере. Так, например, по последним данным общий бюджет внешней помощи равнялся 12,3 млрд евро из которых средства ЕФР составляют 27% [2, 170-171]. В новой финансовой перспективе на период 2014-2020 гг. предполагается увеличения финансирования внешних действий ЕС из 56,8 млрд евро до 70 млрд евро, а ЕФР с нынешних 23 млрд евро до 30,3 млрд евро (табл.2).

Направления расходов на увеличение глобальной роли ЕС в финансовой перспективе 2014-2020 гг. (млрд евро) Таблица 2.

Проект бюджета на 2014-2020 гг.
70.00
Инструмент сотрудничества по вопросам развития
20.60
Педвступительный инструмент
12.50
Инструмент европейского соседства
16.10
Инструмент партнерства
1.00
Инструмент стабильности
2.50
Европейский инструмент поддержки демократии и прав человека
1.40
Общая внешняя политика и политика безопасности
2.50
Инструмент гуманитарной помощи
6.40
Гражданская защита и чрезвычайные ситуации
0.20
Европейский добровольный корпус гуманитарной помощи
0.20
Инструмент сотрудничества по вопросам ядерной безопасности
0.56
Макрофинансовая помощь
0.60
Гарантийный фонд для внешних действий
1.26
Резерв для чрезвычайной помощи
2.45

Источник: «Бюджет для Европы 2020» [1].

Для предоставления поддержки странам-партнерам Евросоюз использует широкий спектр средств. Проект общего бюджета ЕС на 2013 финансовый год демонстрирует, что основными механизмами предоставления помощи являются программы направленные на стабилизацию в соседних с ЕС регионах. Если раньше африканские страны получали большую часть помощи, то начиная с 2000-х гг. приоритетными для ЕС стали страны ЦВЕ.

Предоставление помощи как инструмент достижения общих политических целей, таких как продвижения прав человека, поддержки устойчивого развития и демократизации нашло закрепления на законодательном уровне ЕС. В частности, в ноябре 1991 г; Совет ввел положение о соблюдении прав человека как элемент отношений с развивающимися странами [28], а Лиссабонский договор закрепил роль политики предоставление помощи как одного из ключевых элементов противодействия угрозам безопасности. Следует отметить, что предоставления экономической помощи является не только примером положительной обусловленности.

ЕС, как геополитический игрок, имеет достаточные возможности для применения негативных инструментов силовой дипломатии. В частности, речь идет об использовании Евросоюзом дипломатических и экономических санкций, эмбарго, бойкота, приостановления и денонсирования соглашений, увеличения тарифов, уменьшения квот и др. Его действия в этой сфере обусловлены, прежде всего, исключительной компетенцией в сфере общей торговой политики (ОТП). Однако ЕС не имеет монополии на применение методов экономического влияния, поскольку государства-члены сохраняют значительное количество экономических инструментов, которые могут использоваться для достижения целей внешней политики, например, совершать действия относительно активов, которые принадлежат представителям третьих стран.

Особенно эффективным в современном мире, где все сложнее становится провести четкую линию между экономикой и политикой, оказывается применение инструментов экономического воздействия, прежде всего санкции, которые способны принести ощутимый геополитический результат [21]. Экономические и финансовые санкции является удобным инструментом силовой политики, поскольку дают возможность решать международные споры не обращаясь к оружию и являются промежуточной формой между дипломатией и использованием вооруженных сил.

Несмотря на то, что применения Евросоюзом санкций базируется на его компетенциях в сфере ОТП, без политической надстройки в виде ЕПС/ОВПБ в течение двух десятилетий со времени подписания Римского соглашения они использовались лишь в двух случаях: против Руанды в 1965 г; и Греции в 1967 г; [29, 168]. Такая ситуация была вызвана стремлениям государств-членов сохранить национальный контроль [24, 58]. Но реалии международной ситуации начала 1980-х гг. подталкивали процесс признание компетенции Сообщества в этой сфере, тем более что экономическая мощь интегративного образования должна была приносить политические дивиденды.

Первые экономические санкции были направлены против СССР – как реакция на введение войск в Афганистан [15]. В 1982 г; Совет ввел санкции против Аргентины, впервые указав в преамбуле постановления на обсуждение этот вопроса в рамках Европейского политического сообщества [16]. Общие политические основания и характер санкций определяется в позиции ЕС, а реализация этого инструмента происходит через установленные процедуры сотрудничества между государствами-членами и Комиссией. Практические шаги могут иметь форму торговых эмбарго, запрета экспорта и импорта, финансовых санкций, запрета денежных трансфертов, займов, инвестиций [24, 69].

Сложность использования этого инструмента обусловлена его принадлежностью к сферам, в которых ЕС имеет разную компетенцию, в частности ОВПБ и ОТП. Государства-члены ЕС обязаны выполнять решение Рады относительно введения санкций, которое она принимает квалифицированным большинством по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии, и принять все необходимые меры.

Вместе с тем, компетенция ЕС не является исключительной, а решение об использовании экономических санкций может быть принято на национальном уровне, в том случае конечно, если оно не противоречит компетенции ЕС в торговых вопросах. Совет Безопасности ООН за период своей деятельности наложил санкции в отношении двух десятков стран, в то время как ЕС только по состоянию на август 2012 г; имел действующие санкции против 33 стран [20]. Анализ применения санкций с 1982 г; свидетельствует о том, что их использование обусловлено преимущественно мотивами безопасности. Большое количество
санкций была принята в ходе компании противодействия терроризму, а так в ответ на внутригосударственные конфликты на Балканах и странах бывшего СССР, а с недавних пор и в Северной Африке и на Ближнем Востоке. Большое количество санкций было введено с целью поддержки политики развития демократии в других странах, что свидетельствует о стремлении ЕС выполнять определенную геополитическую роль.

Возможность использования военных инструментов во внешней политике ЕС

Лиссабонское соглашение, закладывая основы общей политики безопасности и обороны, не предусматривало образования наднациональной европейской армии или формирования общего оборонительного бюджета. Отсутствие собственных вооруженных сил не давало ему возможность быть геополитическим актором в традиционном силовом понимании, но вместе с тем не умаляет его возможности играть определенную роль в сфере безопасности. Традиционно акторы международных отношений полагаются на вооруженные силы как на последнее средство решения международных споров и инструмент обеспечения безопасности, а их военная мощь служит ключевым индикатором могущества. Собственные вооруженные силы дают возможность актору проектировать силу вне своих границ и использовать целый арсенал внешнеполитических инструментов, в частности таких как формирование альянсов, угроза использования вооруженной силы, ее ограниченное и полномасштабное применение. В этом контексте ЕС близок к статусу политического альянса, который увеличивает относительную силу своих государств-членов.

Но даже, несмотря на то, что государства-члены продолжают сохранять контроль над сферой обороны, а ЕС с самого начала создания развивался исключительно как актор, лишенный военного измерения, он сегодня способен активно влиять на вопросы безопасности, которые раньше решались исключительно военными инструментами. В этом случае ЕС как субъект геополитики использует другие формы гарантирования безопасности и полагается на альтернативные инструменты силы.

Политические изменения в мире и регионе после завершения «холодной войны» поставили вопрос о необходимости построении политики обороны ЕС и поддержку его дипломатических и силовых инструментов определенным военным потенциалом. Со времени провозглашения Маастрихтским соглашением стремления сформировать «общую оборонительную политику, которая, возможно, приведет к общей обороне» [31, статья 17] ЕС значительно продвинулся в своем оборонительном строительстве и приобрел определенный военный вес. Для решения общих вопросов безопасности ЕС был преобразован в рамочную структуру региональной безопасности, а получение доступа к военным подразделениям государствами-членами стало основой его оборонительной политики.

Европейская политика безопасности и обороны, которая была официально введена в действие на Кельнском саммите 1999 г., обеспечила подготовку ЕС к осуществлению операций кризисного управления без поддержки НАТО. Были созданы необходимые структуры, каталог сил для быстрого развертывания и даже гражданская составляющая, которая включает административные, полицейские и экспертные структуры, которые задействованы в миротворческих миссиях ЕС. Как следствие, на 2003 г; ЕС достиг необходимых оперативных возможностей для выполнения гуманитарных и миротворческих операций и с той поры по апрель 2013 г; осуществил 27 разных за своих характером миссий и операций – от направления гражданских экспертов до миссий принуждения к миру [27; 23, 190]. Евросоюз демонстрирует сегодня беспрецедентный уровень сотрудничества между его государствами-членами в сфере безопасности и обороны. Движущей силой такого сотрудничества является ограниченность национального суверенитета в современном мире и потребность в структуре, которая бы обеспечивала больший потенциал и единство действий европейских стран.

На сегодняшний день ЕС объединяет черты структуры безопасности с характеристиками оборонительного альянса наподобие НАТО, поскольку его учредительное соглашение содержит положение об общей обороне [4, статья 42 (7)]. Но, в отличие от традиционного военного альянса, основу ОПБО составляет процесс экономической интеграции и политической унификации, которые оставляют национальным государствам пространства для использования инструментов легитимного принуждения. Поскольку наличие в ЕС классических военных инструментов означала бы не что другое как разрушение национального суверенитета его государств-членов, те военные механизмы, которые есть в распоряжении ЕС, заставляют по-новому посмотреть на природу военно-политической интеграции, а следовательно и на природу геополитической субъектности ЕС.

Итак, возможность использования внешнеполитических инструментов является ключевой характеристикой способности геополитического игрока. ЕС является особым актором, поведение которого определяется как особенностями его внутренней политической структуры, так и возможностями международной системы. Можно констатировать, что ЕС владеет большим количеством инструментов внешней политики, которые позволяют ему осуществлять геополитическое влияние на мировые процессы. Евросоюз, используя традиционные инструменты силового воздействия, владеет особой разновидностью силы с упором на использовании экономических и дипломатических инструментов. Военный потенциал и ведущее место в системе региональной безопасности дают ему возможность быть активным участником «большой политики». Сила ЕС как геополитического актора и его международный потенциал состоит не столько в увеличении инструментов силовой дипломатии или обретении военного измерения, а, прежде всего, в его способности модифицировать традиционное межгосударственное взаимодействие. ЕС не только поощряет региональное сотрудничество на своих границах и в мире, поддерживая создание региональных международных учреждений, но и полагается на многосторонние усилия в решении внешнеполитических задач.

Активное участие ЕС в формировании нового мирового порядка содействует продвижению его нормативных амбиций, а экономический и политический потенциал ЕС дает возможность полагаться на средства убеждения и применять политику обусловленности. Интеграция, диалог и торговля используются для поощрения демократизации, экономических реформ и приемлемого международного поведения. И, как правило, аргументы в пользу интеграции в западные учреждения получают верх над преимуществами использования инструментов силовой дипломатии.

Журнал “Геополитика и безопасность” № 4 2014 г.